“回爐”培訓(xùn)結(jié)束并不意味著回爐程序完成，被召回的干部們還面臨一個(gè)考驗(yàn)：先進(jìn)行為期3至6個(gè)月的適崗考核，“如果不能通過考核，基本上今后就不再重點(diǎn)使用了”。
干部召回制度是干部考核任用以及管理體系方面的制度創(chuàng)新，位于正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的中間地帶，在傳統(tǒng)考核管理制度的光譜上找到了一個(gè)明確的位置。
山東省德州市自2017年實(shí)施干部召回制度，圖為德州市委市政府大樓
這一回，韋輝長記性了。
2023年4月，河南某市紀(jì)委組織開展黨風(fēng)政風(fēng)調(diào)研，內(nèi)容包括鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題的專項(xiàng)整治。
韋輝是該市某縣的一名鄉(xiāng)長，他陪同調(diào)研組參觀村民新居工程時(shí)，部分群眾圍觀“看熱鬧”。鄉(xiāng)政府工作人員原本想把群眾請(qǐng)走，被韋輝制止：因?yàn)?年前，他吃過一次“虧”。
2020年，剛30歲的韋輝在另外一個(gè)鄉(xiāng)當(dāng)鄉(xiāng)長，因接待群眾工作不力，被縣委組織部認(rèn)定“不勝任現(xiàn)職”，根據(jù)河南省委組織部相關(guān)文件，他接受了為期兩個(gè)月的“回爐”培訓(xùn)，之后調(diào)離原崗位。
干部“回爐”的首創(chuàng)地不在河南。公開報(bào)道中，能查詢到的有關(guān)這一制度的最早探索發(fā)生在貴州省。2014年，黔西南州重拳出擊，將不勝任現(xiàn)職的干部召回，回爐鍛造。
目前，地方探索干部召回制度至少已有10個(gè)年頭，出臺(tái)類似政策的地區(qū)所涉省份不少于18個(gè)，包括云南、陜西、山東等。其中天津、寧夏、山東等多地的干部回爐政策已經(jīng)具備明顯的制度化、常態(tài)化特征。
不過有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，各地政策仍存在標(biāo)準(zhǔn)不一、可執(zhí)行條件清晰度不一等問題，實(shí)踐中相對(duì)難以認(rèn)定、把控。學(xué)者們建議應(yīng)有更高層級(jí)的部門來提煉地方經(jīng)驗(yàn)，制定相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)。
上任4個(gè)月，被判不勝任
“回爐”之前，韋輝的成長算是順風(fēng)順?biāo)?/p>
2012年，韋輝大學(xué)畢業(yè)后通過公考回到原籍，在縣政府辦公室工作。很快，他展露出擅寫材料的優(yōu)勢(shì)，成為縣府辦的第一“筆桿子”，常年以通訊員身份為所在市的黨報(bào)供稿。
工作6年后，韋輝被下派到一個(gè)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職鍛煉，任副鄉(xiāng)長。2020年初，經(jīng)過相關(guān)組織程序，韋輝正式擔(dān)任另一個(gè)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長。在基層，他的進(jìn)步速度不可謂不快。
上任前，縣委主要領(lǐng)導(dǎo)找他談過一次話，說了基層工作的要點(diǎn)、難點(diǎn)，并分析了他個(gè)人的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，“領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我提出幾個(gè)要求，其中之一就是主動(dòng)聯(lián)系群眾?！?/p>
基層工作千頭萬緒，韋輝上任之初就出現(xiàn)適崗速度慢的問題。
某個(gè)周五下午，快6點(diǎn)了，韋輝家里有事，正著急開車回縣城時(shí)，一位群眾到鄉(xiāng)政府反映購買大型農(nóng)機(jī)國家補(bǔ)貼不到位的問題?！拔矣浀盟孟袷钦f找村干部要補(bǔ)貼手續(xù)，村干部一直拖著，他來問鄉(xiāng)政府能不能直接辦理這個(gè)補(bǔ)貼。這位群眾應(yīng)該不知道我是鄉(xiāng)長?！表f輝說，他表示要先了解一下，如果屬實(shí)，再讓村干部聯(lián)系那位群眾，解決問題。
“直到現(xiàn)在我都認(rèn)為前面過程我處理得沒問題?！表f輝認(rèn)為，問題就出在他急著回縣城。
在他的印象中，當(dāng)時(shí)他一只腳已伸進(jìn)車?yán)?，群眾問他是鄉(xiāng)里哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，他沒回答就走了。
周末，韋輝在縣城處理家事，但周一上班時(shí)忘了那位群眾反映的事項(xiàng)，直到當(dāng)事人投訴至人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板，他才想起來。
該縣政府辦一位副主任告訴南方周末記者，新上任的韋輝“不止一次出現(xiàn)這種情況”，有一次，縣效能辦督察組去鄉(xiāng)里督查脫貧攻堅(jiān)工作落實(shí)情況，按常規(guī)，每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長的駐村巡查工作表里有項(xiàng)重要內(nèi)容是走訪重點(diǎn)群眾，一般都會(huì)全部走訪，韋輝只走訪了三分之一。
韋輝不久就接到了縣委組織部通知：因接待群眾工作不力，他被判定為“干部工作能力不足，群眾不滿意”，次日前往市委黨校接受為期兩個(gè)月的集中“回爐”培訓(xùn)，主要內(nèi)容為理論學(xué)習(xí)和觀看警示教育片。
此前，河南省委組織部已于2016年下發(fā)通知，要求各地嚴(yán)格落實(shí)中央要求，明確“對(duì)于查找出的問題，要以從嚴(yán)從實(shí)的態(tài)度，切實(shí)加以整改，該補(bǔ)課的補(bǔ)課，該回爐的回爐”。
接到通知的時(shí)候，韋輝“整個(gè)人都是懵的”，兩分鐘后，鄉(xiāng)黨委書記打電話給他鼓勵(lì)了幾句，“但他說的什么內(nèi)容我一點(diǎn)沒記住，當(dāng)時(shí)大腦還是一片空白的狀態(tài)。”
剛當(dāng)了4個(gè)月的鄉(xiāng)長，就被免職、回爐，韋輝覺得“面子上掛不住”，同學(xué)見面都不好意思去。培訓(xùn)結(jié)束后，韋輝被安排到另一個(gè)鄉(xiāng)抓脫貧攻堅(jiān)工作，全鄉(xiāng)有12個(gè)行政村，他每個(gè)村住一個(gè)星期，周一到周五住在村民家里，周六睡鄉(xiāng)政府辦公室，周日早上開車回縣城，當(dāng)天下午再回鄉(xiāng)里。
“回爐”的結(jié)果是，韋輝通過了考核，任鄉(xiāng)人大主席。2021年，他再次當(dāng)上鄉(xiāng)長，只不過是去了另一個(gè)鄉(xiāng)。
先過心理關(guān)
韋輝“回爐”學(xué)習(xí)時(shí)，不勝任干部召回制度已在貴州省黔西南州實(shí)行了六年多。
正式實(shí)施召回制度前一年，2013年年底，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開始后，黔西南州率先提出“向惰政宣戰(zhàn)、向惰政問責(zé)”，當(dāng)年，黔西南州GDP為558.91億元，在貴州9個(gè)地市（州）中排名第七，轄區(qū)內(nèi)多個(gè)縣為深度貧困縣。
2014年9月，黔西南州嘗試推出“不勝任現(xiàn)職干部召回管理制度”，通過績效考核、民主評(píng)議、明察暗訪、負(fù)面清單等措施，精準(zhǔn)定位懶政、惰政干部制度，明確要求“對(duì)不想干、不會(huì)干、完不成年度目標(biāo)任務(wù)、鬧不團(tuán)結(jié)”等5類干部進(jìn)行召回。
召回的干部都要集中教育，并面臨轉(zhuǎn)崗、降級(jí)降職等幾種處理方式。試點(diǎn)一年間，黔西南州有1900多名不勝任干部被召回。據(jù)央視報(bào)道，當(dāng)年被召回1900多人中，有1426人回到原來單位，84人轉(zhuǎn)崗、67人待崗、51人被免職、36人被辭退。
之后，湖北、云南等省相關(guān)市、縣也陸續(xù)嘗試召回不勝任干部。
2015年，湖北省黃岡市出臺(tái)了干部回爐實(shí)施辦法，劃定了37種要召回的情形，其中包括當(dāng)“甩手掌柜”的、工作不推不動(dòng)的、遇到矛盾問題繞道走的、履行“一崗雙責(zé)”不到位等。黃石也對(duì)不履職盡責(zé)的“問題干部”實(shí)行召回管理，開展為期一周的集中教育訓(xùn)導(dǎo)。
對(duì)于回爐培訓(xùn)的干部，需要克服的一個(gè)心理障礙就是如何不要覺得“丟人”。
“來我們這里培訓(xùn)的，前幾年我們的工作重點(diǎn)就是想方設(shè)法先讓他們過心理關(guān)。”東部某省省委黨校一位辦公室副主任告訴南方周末記者，2017年他受邀設(shè)計(jì)回爐培訓(xùn)課程。
那次培訓(xùn)的是某縣被召回干部。這個(gè)縣屬省會(huì)城市管轄，縣城靠海，為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。第一天報(bào)到，規(guī)定是上午8點(diǎn)半到所在市市委黨校小禮堂集合，應(yīng)到24人，只到了17人。
該副主任開始點(diǎn)名，7個(gè)沒到的一個(gè)一個(gè)從小禮堂左右兩邊的側(cè)門進(jìn)去了。
有位戴了一副茶色眼鏡的干部引起該副主任的注意：以前就認(rèn)識(shí)他，是個(gè)鎮(zhèn)長，是全省第一批被召回的不勝任現(xiàn)職干部，召回原因是對(duì)縣委安排的一項(xiàng)工作推進(jìn)不力，4個(gè)月沒有多少進(jìn)展，“但他從來不戴眼鏡的”。
第一天晚上進(jìn)行小組討論，戴茶色眼鏡的鎮(zhèn)長表示，“現(xiàn)在就是又委屈又丟人，馬上50歲的人了?！?/p>
該副主任回憶，那天正式上課前，市委組織部一位領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：被召回就說明前期工作肯定有問題，但被召回不意味著組織放棄了他們，希望他們能擺正心態(tài)，找準(zhǔn)定位。
組織部這位領(lǐng)導(dǎo)還表示，回爐培訓(xùn)考核是他們的最后一次機(jī)會(huì)，要放下包袱，不要辜負(fù)組織上對(duì)他們的期望。
為期兩周的回爐培訓(xùn)，分為中央領(lǐng)導(dǎo)講話學(xué)習(xí)、政治理論學(xué)習(xí)、黨紀(jì)學(xué)習(xí)、法律基礎(chǔ)知識(shí)學(xué)習(xí)和到警示教育基地參觀，每天學(xué)習(xí)結(jié)束后有半個(gè)小時(shí)的小組討論，討論期間有市紀(jì)委和市委組織部的干部到場(chǎng)旁聽，每晚十點(diǎn)前每人要上交一份手寫的、不低于2500字的心得。
最后一天是一對(duì)一談話，由市紀(jì)委、市委組織部雙崗雙人約談一位干部，由回爐干部自己先談學(xué)習(xí)感受和崗位意向，雙崗雙人負(fù)責(zé)記錄，事后再由組織部統(tǒng)籌安排。
不過，該副主任介紹，培訓(xùn)結(jié)束并不意味著回爐程序完成，被召回的干部們還面臨一個(gè)考驗(yàn)：先進(jìn)行為期3至6個(gè)月的適崗考核，“如果不能通過考核，基本上今后就不再重點(diǎn)使用”。
適崗考核的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)格。除了民主測(cè)評(píng)等常規(guī)程序外，還增加了日?？己恕ｍ?xiàng)考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)考核、群眾滿意度隨機(jī)抽樣測(cè)評(píng)等項(xiàng)目，“只要有一項(xiàng)不合格就無法通過考核”。
該副主任回憶，戴茶色眼鏡的鎮(zhèn)長被安排到一個(gè)沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓安全生產(chǎn)工作，剛好是臺(tái)風(fēng)季，他在漁排（近海養(yǎng)殖中的臨時(shí)浮動(dòng)設(shè)施，供漁民臨時(shí)居住，與陸地不相連）上住了一個(gè)半月，和漁民同吃同住。最終，這位干部通過考核，經(jīng)組織部門重新任命后官復(fù)原職。
就在該東部省份試點(diǎn)不勝任現(xiàn)職崗位干部召回的2017年，越來越多的省份開始出臺(tái)“本土化”的干部回爐政策。南方周末記者梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，2017年之后，至少有陜西、山東、寧夏、內(nèi)蒙古、天津、安徽、廣西、廣東、湖南、海南、四川、浙江、青海、新疆、江蘇、福建等18省份的部分地區(qū)出臺(tái)了方案。
中間地帶
在各地實(shí)施“回爐”的過程中，也有像韋輝一樣回爐后重新起用，甚至重用的干部。
山東省德州市自2017年實(shí)施干部召回制度，至2020年，共有36人召回管理期滿，22人回原單位工作，其中1人因作風(fēng)轉(zhuǎn)變大、成績突出被重用，1人引咎辭職，1人因召回后又發(fā)現(xiàn)其他問題被撤職。
也有一些干部回爐后沒能再回到原崗位，德州就有14人被安排到其他單位任職。此外，2017年，陜西省旬陽縣國土資源局7名局領(lǐng)導(dǎo)班子成員被集體免職一事受到廣泛關(guān)注。7人被一起送往“回爐班”。之后，局黨組原書記李鋒和另外3名原黨組成員調(diào)離國土系統(tǒng)，安排至基層崗位。李鋒被安排至旬陽縣委督查室負(fù)責(zé)扶貧督查工作。
2022年，寧夏中衛(wèi)市在全市范圍內(nèi)調(diào)研考核基礎(chǔ)上，免職調(diào)整干部59名，根據(jù)工作表現(xiàn)重新提拔使用受黨政紀(jì)處分后表現(xiàn)優(yōu)秀的干部23名。
北京師范大學(xué)法學(xué)教授彭新林對(duì)南方周末記者表示，干部回爐的目的在于鼓勵(lì)被問責(zé)追責(zé)干部和慵懶散躺的干部正確面對(duì)問題，如果是嚴(yán)重問題，就沒有回爐資格了。
回爐鍛造后仍不合格的干部會(huì)去哪里？
貴州省出臺(tái)規(guī)定，若回爐干部仍不勝任原單位工作的，將被免職、降職，甚至解聘。山東省青島市規(guī)定：回爐人員管理期限一般為3個(gè)月，管理期滿后，整改達(dá)標(biāo)的根據(jù)工作需要安排合適崗位。綜合評(píng)估不達(dá)標(biāo)的，一般應(yīng)延長3個(gè)月管理期限。延長期滿仍不達(dá)標(biāo)的，區(qū)分不同情形，采取誡勉、調(diào)離崗位、免職、降職等方式予以處理。不勝任現(xiàn)職工作，又不接受其他安排的，按規(guī)定予以辭退。
張楠迪揚(yáng)是中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，她觀察了干部召回做法的推行過程后認(rèn)為，干部召回制度是干部考核任用以及管理體系方面的制度創(chuàng)新，位于正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的中間地帶，在傳統(tǒng)考核管理制度的光譜上找到了一個(gè)明確的位置，“它是不勝任現(xiàn)職干部的培訓(xùn)期，可以通過上課、實(shí)踐改善懶政惰政的情況。同時(shí)，對(duì)于組織來說也是觀察期，給了一段時(shí)間來糾偏。
標(biāo)準(zhǔn)問題
干部召回制度推進(jìn)過程中，中央有關(guān)部門予以關(guān)注。黔西南州的探索啟動(dòng)后，2015年上半年，中組部就將其列為重點(diǎn)課題進(jìn)行系統(tǒng)研究，專門跟進(jìn)研究試點(diǎn)情況。
觀察各地干部召回的做法后，張楠迪揚(yáng)認(rèn)為，“這一開始是一個(gè)比較簡單的框架，隨著這九年全國范圍內(nèi)的擴(kuò)散，它不是絕對(duì)的照搬照抄，而是在學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)之后結(jié)合本地特色加以完善。這是一個(gè)不斷精細(xì)化、個(gè)性化的過程?！?/p>
精細(xì)化的主要表現(xiàn)之一是，各地觸發(fā)干部回爐機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)更加明確。
前期實(shí)施的地區(qū)雖然明文規(guī)定了觸發(fā)干部回爐機(jī)制的若干種情形，但相對(duì)宏觀，如“理想信念動(dòng)搖”“擔(dān)當(dāng)和斗爭(zhēng)精神不強(qiáng)”“政績觀念存在偏差”等，標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛。
與早期實(shí)施的地方相比，山東德州市確立的觸發(fā)干部回爐機(jī)制的12種情形，不僅可操作性更強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)更明確，如“本地本單位在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)違紀(jì)違法問題”“被上級(jí)約談、通報(bào)、掛牌督辦”等，而且還引入了外部監(jiān)督觸發(fā)機(jī)制，明確規(guī)定被媒體曝光也可以觸發(fā)干部回爐機(jī)制，“兩代表一委員”發(fā)現(xiàn)干部不勝任也可以向黨委提出召回意見。
截至目前，召回制度仍只在部分省份的部分地區(qū)實(shí)施，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為，“只是臨時(shí)性的，還不算是普遍性的?！?/p>
根據(jù)公開信息，各地實(shí)施干部回爐過程中，被召回的主要還是科級(jí)以下干部，處級(jí)的并不多，能查閱到的，僅貴州黔西南州和山東德州市涉及處級(jí)干部。福建省安溪縣2017年出臺(tái)的文件，便明確將不勝任現(xiàn)職干部召回管理辦法的適用范圍限定為科級(jí)。
干部召回政策的實(shí)施大多以縣、市為單位展開，目前僅云南、天津以?。ㄖ陛犑校閱挝怀雠_(tái)政策統(tǒng)一施行。不過，云南省針對(duì)的目標(biāo)并不是全省干部，而是駐村扶貧干部。
2016年4月，云南出臺(tái)了《駐村扶貧工作隊(duì)員召回辦法》，到當(dāng)年8月，已經(jīng)有1117名駐村扶貧工作隊(duì)員被召回。
張楠迪揚(yáng)也注意到這一點(diǎn)，“現(xiàn)在其實(shí)到了一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以去提煉地方經(jīng)驗(yàn)的共性模式，在關(guān)鍵的維度上給地方統(tǒng)一的指引，比如制度的組織管理、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)到底是什么、考核結(jié)束后的晉升是怎樣的制度安排?！?/p>
全面推廣干部回爐制度或許仍需時(shí)日。前述東部某省省委黨校辦公室副主任介紹，在2017年的回爐培訓(xùn)結(jié)束后，黨校領(lǐng)導(dǎo)曾指示辦公室起草過一份關(guān)于以后回爐培訓(xùn)設(shè)想的請(qǐng)示文件，并上報(bào)至省委組織部，“上面的反應(yīng)比較平淡”。
該副主任分析，雖然他所在的省也以省委名義出臺(tái)了干部能上能下的政策，但真正對(duì)于“可下”的干部進(jìn)行回爐培訓(xùn)的，還是只有幾個(gè)縣，“可能在干部隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和穩(wěn)定性之間有個(gè)選擇”。
作者：張楠迪揚(yáng) 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
原文鏈接：干部召回，十年18省： 不勝任者最后的機(jī)會(huì)